Accesso – attività di diritto privato – subappalto
Il Tar ribadisce che il diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui
agli artt. 22 e ss. della L. 7 agosto 1990 n. 241, posto a garanzia dei
principi di trasparenza ed imparzialità della Pubblica Amministrazione, trova
applicazione in ogni tipologia di attività della pubblica amministrazione, ivi
compresa quella di carattere privatistico, atteso che anche gli atti
disciplinati dal diritto privato vanno inquadrati nell'attività di
amministrazione, in senso stretto, degli interessi della collettività, in
quanto pur sempre indirizzati al perseguimento di pubblici interessi. In
particolare, la sentenza afferma che assurge a posizione giuridica qualificata
per la conoscenza dei documenti relativi all'esecuzione dei lavori in appalto
quella delle ditte coinvolte, ed, in specie, di quelle autorizzate a seguito di
subappalto, in quanto portatrici di un interesse differenziato rispetto a
quello della generalità dei cittadini”.
Ricorso n. 446/2006 Sent.
n. 1144/06
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per il Veneto, prima Sezione, con l’intervento dei magistrati:
Avviso
di Deposito
del
a
norma dell’art. 55
della
L. 27 aprile
1982
n. 186
Il
Direttore di Sezione
Bruno
Amoroso Presidente
Lorenzo
Stevanato Consigliere
Fulvio
Rocco Consigliere, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso R.G. 446/2006
, proposto a’ sensi e per gli effett5i dell’art. 25 della L. 7 agosto 1990 n.
241 e succ. modd. e intt. dalla F. , in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avv. Alessandro
Tudor, dall’Avv. Najdeat Al Najjjari e dall’Avv. Alessandro Veronese, con
domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia, Parco Scientifico
e Tecnologico, Via delle Industrie n. 19/c – Palazzo Lybra,
contro
- l’Azienda Unità locale socio -
sanitaria (U.L.S.S.) n. 1 di Belluno, in persona del suo
legale rappresentante pro tempore, costituitosi in giudizio,
rappresentato e difeso dall’Avv. Elisabetta Frate, con elezione di domicilio
prela Segreteria della Sezione, a’ sensi e per gli effetti dell’art. 35,
secondo comma, del T.U. approvato con D.L.vo 26 giugno 1924 n. 1054;
- il Dirigente del
Servizio Affari Generali dell’ Azienda Unità locale socio -
sanitaria (U.L.S.S.) n. 1 di Belluno, non costituitosi in giudizio,
e
nei confronti di
I. S.p.a., in
persona del suo legale rappresentante pro tempore, , non costituitosi in
giudizio,
per
l’annullamento
della nota Prot. n. 1254/AG dd.
12 gennaio 2006 a
firma del Dirigente dei Servizi Affari Generali e Legali dell’Azienda U.L.S.S.
n. 1 di Belluno, recante reiezione della domanda di accesso
a documentazione amministrativa presentata dalla ricorrente in data 3 gennaio
2006,
nonché
per l’accertamento
del diritto della ricorrente
Società all’accesso alla documentazione amministrativa
menzionata nella predetta domanda dd. 12 gennaio 2006 e
per
la condanna
dell’Azienda U.L.S.S. n. 1 di
Belluno al rilascio di copia della documentazione amministrativa anzidetta.
Visto il ricorso con i relativi
allegati, notificato il 20 febbraio 2006 e depositato il 6 marzo 2006;
visto l’atto di costituzione in
giudizio dell’Azienda U.L.S.S,. n. 1 di Belluno;
visti gli atti tutti di causa;
uditi nella camera di consiglio
del 26 aprile 2006 (relatore il consigliere Fulvio Rocco) l’Avv. MUnarin, in
sostituzione dell’Avv. A. Veronese, per la ricorrente Società e l’Avv. E. Frate
per l’Azienda U.L.S.S. n. 1 di Belluno;
ritenuto in fatto e considerato
in diritto quanto segue:
FATTO E DIRITTO
1.1. La ricorrente, F. S.a.s.
& C., espone di svolgere attività nell’ambito dell’impiantistica elettrica
e di aver stipulato con la I.
S.p.a. – a sua volta aggiudicataria dell’appalto indetto
dall’Azienda Unità locale socio – sanitaria (U.L.S.S.) n. 1 di Belluno per
l’esecuzione di lavori di ristrutturazione ed ampliamento del fabbricato D
(reparto pronto soccorso e immunoematologia) dell’Ospedale San Martino di
Belluno – un contratto per il subappalto dei conseguenti lavori di
realizzazione degli impianti elettrici.
Peraltro, nel corso
dell’esecuzione dei lavori è insorto un contenzioso tra I.e F. che ha
determinato la risoluzione negoziale dell’anzidetto vincolo contrattuale.
F. espone pure che nel corso dei
medesimi lavori è stato risolto nel dicembre del 2004 il contratto
principale in essere tra l’U.L.S.S. e I., soggiungendo peraltro che a tale
evento è seguita la stipula tra le stesse parti di un accordo bonario per il
riavvio del cantiere e la conclusione dei lavori.
F. precisa – altresì – che a
seguito della risoluzione del contratto di subappalto, è insorta controversia
con I. sia per quanto attiene all’esecuzione delle opere, sia per quanto
attiene alla corresponsione dei corrispettivi, e che ciò ha comportato la
proposizione nei suoi confronti da parte di I., innanzi al Tribunale ordinario
di Perugia, di un’azione di accertamento di inadempimento; per converso, F.
afferma di aver chiesto e ottenuto dal Presidente del Tribunale ordinario di
Belluno l’emissione di un decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo per il
pagamento di opere e lavorazioni asseritamente non pagate da I.
I.
ha quindi
presentato opposizione a tale decreto, instaurando – per l’effetto – un
giudizio di cognizione innanzi al Tribunale di Belluno, “a tutt’oggi pendente al pari di quello instaurato avanti al
Tribunale di Perugia. Stante le esigenze di F. di difendersi nei giudizi
innanzi indicati, in data 3 gennaio
2006, a
mezzo del proprio legale, presentava istanza di
accesso
alla U.L.S.S. premettendo” di aver “adempiuto alle proprie obbligazioni
in forza del contratto di subappalto stipulato con I. e che ciò nonostante
quest’ultima non aveva provveduto ai relativi pagamenti a favore del
subappaltatore. F. richiedeva così alla stazione appaltante informazioni in
ordine allo stato dei pagamenti del corrispettivo d’appalto ad I. (quali
previsti dal contratto di appalto principale), in particolare quelli relativi
ai lavori per la realizzazione degli impianti elettrici subappaltati, con
riguardo – altresì – alla eventuale esistenza di fatture quietanzate dal
subappaltatore legittimanti il pagamento dei suddetti corrispettivi.
Contestualmente alla richiesta di informazioni – al fine di verificare se
effettivamente la contabilità dei lavori in esecuzione del contratto principale
attestasse la possibilità di liquidare i corrispettivi in relazione agli stati
di avanzamento, tenuto conto delle obbligazioni di cui al contratto di appalto
principale risolto e poi riattivato con l’accordo bonario, nonché di verificare
se I. avesse già incassato il corrispettivo per l’esecuzione dei lavori degli
impianti elettrici eseguiti da F. … avanzava istanza di
accesso
ai sensi della L. 241 del 1990 al fine di ottenere copia: del contratto di
appalto concluso con I. S.p.a. relativo ai lavori di ristrutturazione ed
ampliamento del corpo D dell’Ospedale di Belluno per la sistemazione del Pronto
Soccorso e del SIT; della determinazione del D.G. dell’U.L.S.S. Belluno n. 1406
del 13 dicembre 2004; della contabilità analitica e di cantiere dell’U.L.S.S.
di Belluno relativa al pagamento diretto dell’appaltatore principale I S.p.a.
dei compensi dovuti in relazione al contratto di appalto indicato al primo
punto; delle fatture quietanzate emesse da F S.a.s. e consegnate
dall’appaltatore principale all’U.L.S.S. di Belluno in esecuzione del dettato
normativo della L. 55 del 1990 che devono essere conservate dall’U.L.S.S. di
Belluno a norma dell’art. 25, comma 2, della L. 241 del 1990; del verbale di
accordo tra U.L.S.S. di Belluno e I S.p.a.; della contabilità analitica e di
cantiere relativa ai successivi pagamenti effettuati da U.L.S.S. Belluno ad I
S.pa., anche in esecuzione del verbale di accordo sopra citato” (cfr. pag. 3 e ss.
dell’atto introduttivo del presente giudizio).
Peraltro, con nota Prot. n.
1254/AG dd. 12 gennaio 2006 il Dirigente preposto ai Servizi Affari Generali e
Legali dell’U.L.S.S. ha dato riscontro alla predetta domanda, avanzata dal
patrocinante di F, significando “che la sua assistita”, ossia la
medesima F, “… avendo radicato avanti al locale Tribunale di Belluno, procedura esecutiva nei confronti di I S.p.a.
per il pagamento delle proprie spettanze connesse al subappalto dei lavori di
ristrutturazione ed ampliamento del corpo D dell’Ospedale di Belluno,
direttamente o tramite proprio incaricato, ha già potuto acquisire informazioni
o estrarre copia della documentazione di cui alle missive. In ragione del fatto
che non consta sia stata definita la procedura esecutiva promossa, questa
Azienda continua a custodire le somme dedotte in contestazione, proprio a
garanzia delle pretese per cui si discute. Nel rimanere a disposizione per ogni
ulteriore chiarimento, si porgono distinti saluti”.
1.2. Ciò posto, con il ricorso in
epigrafe F chiede l’annullamento della nota testè riportata e il conseguente
accertamento del proprio diritto ad ottenere copia della documentazione
amministrativa anzidetta, deducendo al riguardo l’avvenuta violazione degli
artt. 22 e 25, comma 3, della L. 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per
carenza ed erroneità della motivazione, travisamento dei fatti e carenza di
istruttoria.
Giova, peraltro, da subito
evidenziare che nel provvedimento recante il diniego avversato dalla ricorrente
si fa pure riferimento ad altra nota dd. 14 dicembre 2005 inoltrata sempre dal
patrocinio di F alla medesima U.L.S.S. e, peraltro, non prodotta dalla difesa
della medesima F all’atto del deposito del presente ricorso.
2. Si è costituita in giudizio
l’U.L.S.S. n. 1 di Belluno, producendo - tra l’altro - quale suo doc. 8 la
predetta lettera dd. 14 dicembre 2005 ricevuta dal patrocinio del ricorrente ed
evidenziando in via di fatto che già in data 18 novembre 2005 l’Avv. Mario
Spinazzè, qualificandosi come patrocinante di F, aveva chiesto e ottenuto il
rilascio di copia della medesima documentazione amministrativa per cui ora è
causa, e ciò con esplicito riferimento al contenzioso in essere tra la medesima
impresa subappaltatrice e Italcantieri (cfr. doc. 7 di parte resistente).
La difesa dell’U.L.S.S. rileva,
quindi, che con la predetta, ulteriore nota dd. 14 dicembre 2006 l’Avv. Najdat
Al Najjari, qualificandosi sempre come patrocinante di FAIE, ha significato che
l’appaltatrice Italcantieri non aveva provveduto ad adempiere le proprie
obbligazioni nei confronti della subappaltatrice F, che a fronte di ciò trovava
applicazione l’art. 18, comma 3-bis della L. 19 marzo 1990 n. 55 (secondo il
quale, tra l’altro, “Nel bando di gara l'amministrazione o ente
appaltante deve indicare che provvederà a corrispondere direttamente al
subappaltatore o al cottimista l'importo dei lavori dagli stessi eseguiti o, in
alternativa, che è fatto obbligo ai soggetti aggiudicatari di trasmettere,
entro venti giorni dalla data di ciascun pagamento effettuato nei loro
confronti, copia delle fatture quietanzate relative ai pagamenti da essi
aggiudicatari via via corrisposti al subappaltatore o cottimista, con l'indicazione
delle ritenute di garanzia effettuate”), che nel caso di specie
l’Amministrazione aveva optato per il pagamento diretto all’appaltatore
principale, che l’atto di risoluzione del contratto già in essere tra
l’U.L.S.S. e I. pareva contenere una clausola in forza della quale I. si
impegnava a presentare le fatture quietanzate di pagamento per i subappaltatori
verso i quali non vi fosse “motivato contenzioso” e che,
conseguentemente si sollecitava la medesima U.L.S.S. “ad attivarsi al fine di garantire il pagamento della ditta F
per i crediti dalla stessa vantati nei confronti di I S.p.a. sollecitando nel
contempo una verifica … sulle ragion i del mancato invio delle fatture
quietanzate di F da parte di I S.p.a., con contestuale richiesta di chiarimenti
in merito”, e rimarcando – in ogni
caso – “che il subappaltatore” si riservava “di procedere al sequestro delle somme dovute a norma dell’art.
353 della L. 25 giugno 1865 n. 2248, all. F, qualora nel termine di dieci
giorni non sia dato seguito alla presente” (cfr. ibidem, doc. 8).
Successivamente, con la nota dd.
3 gennaio 2006 lo stesso Avv. Al Najjari aveva quindi chiesto all’U.L.S.S. le
anzidette informazioni in ordine allo stato dei pagamenti del corrispettivo
d’appalto ad I, così come previsti dal contratto di appalto principale e con
riguardo a quelli relativi ai lavori per la realizzazione degli impianti
elettrici subappaltati, nonché all’eventuale esistenza di fatture quietanzate
dal subappaltatore legittimanti il pagamento di quanto spettante al
subappaltatore, e aveva – altresì – avanzato la domanda di accesso in ordine alla quale è
intervenuto il provvedimento qui reso oggetto di impugnativa.
Secondo la tesi
dell’Amministrazione intimata, pertanto, la circostanza che la richiesta
dell’attuale ricorrente sia stata già soddisfatta la esimerebbe dall’obbligo di
reiterare il relativo adempimento, senza sottacere che la richiesta di rilascio
di copia delle fatture della medesima F risulterebbe intrinsecamente
improponibile in quanto avrebbe per oggetto atti provenienti dalla stessa
ricorrente.
3. Non si sono costituiti in
giudizio il Dirigente preposto al Servizio Affari Generali dell’U.L.S.S. e la
controinteressata I.
4. Alla camera di consiglio del
26 aprile 2006 la causa è stata trattenuta per la decisione.
5.1. Tutto ciò premesso, il
ricorso in epigrafe va accolto, con le precisazioni qui di seguito esposte.
5.2. Come ha già avuto modo di rilevare la giurisprudenza
in ordine ad una fattispecie sostanzialmente omologa in punto di diritto, “è
ormai principio consolidato che il diritto di accesso ai
documenti amministrativi di cui
all’art. 22 e ss. della L. 7 agosto 1990 n. 241, posto a garanzia dei principi
di trasparenza ed imparzialità della Pubblica Amministrazione, trova
applicazione in ogni tipologia di attività della pubblica amministrazione, ivi
compresa quella di carattere privatistico, atteso che anche gli atti
disciplinati dal diritto privato vanno inquadrati nell'attività di
amministrazione, in senso stretto, degli interessi della collettività, in
quanto pur sempre indirizzati al perseguimento di pubblici interessi. (cfr.
Cons. Stato, A.P., 22 aprile 1999 n. 4). In linea di principio, dunque,
l’Amministrazione detentrice dei documenti amministrativi nel senso sopra specificato, purchè
direttamente riferibili alla tutela di un interesse personale e concreto,
non può limitare il diritto di accesso, se non per motivate esigenze di riservatezza. In
particolare, nel campo
della contrattualistica pubblica, certamente assurge a posizione giuridica
qualificata per la conoscenza dei documenti relativi all'esecuzione dei lavori in appalto quella
delle ditte coinvolte, ed, in specie, di quelle autorizzate a seguito di
subappalto, in quanto portatrici di un interesse differenziato rispetto a quello
della generalità dei cittadini” (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II, 23 febbraio
2002 n. 473).
Il Collegio, condividendo
pienamente gli assunti che precedono, evidenzia – a sua volta – che tale posizione differenziata
discende da specifiche disposizioni che tutelano l’interesse individuale del
subappaltatore in funzione del sovrastante interesse pubblico all’ordinato
svolgersi del contratto di appalto (cfr., ad es., gli artt. 96, 97, 141
e 227 del D.P.R. 21 dicembre 1999 n. 554 che a loro volta rinviano al già
dianzi citato art. 18 della L. 55 del 1990° e succ. modd. e intt., nonché il
parimenti già citato art. 353 della L. 2248 del 1865, all. F).
Pertanto, “il diritto di accesso riguarda
tutta la documentazione inerente l'esecuzione di appalti pubblici, ivi compresa
quella afferente i rapporti interni tra la stazione appaltante e l'appaltatore,
in quanto attinente pur sempre ad un ambito con rilevanza pubblicistica.
Con riferimento al caso in controversia è pacifico che la ricorrente, quale
subappaltatrice di lavori pubblici, ha presentato l’istanza di accesso alla documentazione
interessante l’esecuzione dell’appalto de quo, finalizzando detta
richiesta alla tutela e difesa delle proprie posizioni contrattuali con la
ditta appaltatrice”; e, conseguentemente, “è …illegittimo il diniego di accesso in
impugnativa” (cfr. T.A.R. Piemonte cit.), posto che “la documentazione
oggetto di istanza di accesso
ha in concreto un collegamento funzionale all’esecuzione dello stesso appalto,
e dunque ad un ambito di sicuro rilievo pubblicistico, in quanto, per i
principi sopra riportati”, anche attraverso l’esecuzione dei contratti di
subappalto, “l’Amministrazione raggiunge pur sempre le proprie finalità
istituzionali”(cfr.ibidem).
Né può reputarsi, in linea di principio, un’ “irrilevanza dei documenti richiesti” per la posizione
dell’istante essendo gli stessi riferibili a rapporti alla quale essa
risulterebbe estranea, posto che “l’accertamento dell’interesse” all’accesso “ai
documenti
amministrativi va rapportato alle finalità dichiarate dall’istante, ma non può
tradursi in un accertamento anche della fondatezza o ammissibilità delle
pretese sostanziali, quali quelle che, come nel caso in controversia, devono
essere fatte valere in sede giudiziale, esulando dalla competenza
dell’Amministrazione ogni apprezzamento in tal senso” e non risultando i documenti medesimi
“riservati ai sensi dell'art. 8 del D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352. … Alla
stregua di dette considerazioni, illegittimamente è stato limitato il diritto
di accesso ai documenti
amministrativi della ricorrente, pacificamente attivato dalla medesima in
funzione strumentale rispetto alla tutela di una situazione giuridicamente
rilevante” (cfr. ibidem).
In analoghi termini si è
espresso, sempre in omologa fattispecie, il T.A.R. Emilia Romagna, Bologna,
Sez. I, con sentenza n. 2144 dd. 23 ottobre 2003.
5.3. Se, dunque, in linea di
principio non sussistono preclusioni per l’accoglimento della domanda di accesso presentata
dalla ricorrente, risulta altrettanto assodato che pur avendo la ricorrente
nella specie già chiesto e ottenuto il rilascio di copia della documentazione
in questione da parte dell’Amministrazione che la detiene, ciò non autorizza
l’Amministrazione medesima, a fronte della presentazione di una domanda di accesso avente il
medesimo contenuto, a negare quanto pur precedentemente essa aveva assentito.
Tale atteggiamento
dell’Amministrazione intimata risulta, infatti, ictu oculi illogico e
contraddittorio rispetto alle proprie, precedenti determinazioni.
Allo stesso tempo, va parimenti
evidenziato che la ricorrente ha nella specie preferito chiedere mediante
un proprio patrocinante legale lo svolgimento di un’ulteriore attività
amministrativa pur a fronte della circostanza che altro suo patrocinante legale
aveva già chiesto e ottenuto, per i medesimi fini, il rilascio di copia della
medesima documentazione: e ciò in via parimenti illogica, con maggior aggravio
di tempo e di costi, anche per la stessa Pubblica Amministrazione.
La rigidità delle contrapposte
posizioni qui fatte valere dalla ricorrente Società e dall’Amministrazione
intimata non si è deprecabilmente stemperata pur dinanzi all’obiettiva
constatazione che il contenzioso così instaurato ben avrebbe potuto essere
risolto nello spirito di una reciproca comprensione, ovvero evitato (anche, e
soprattutto, nello stesso interesse economico della ricorrente a contenere i
costi per i rimedi giudiziali da essa complessivamente proposti ) mediante un
migliore coordinamento tra i diversi patrocini dalla medesima.
In relazione a tali
considerazioni di fondo il Collegio reputa, pertanto, di non applicare la
regola della soccombenza di lite, ma di compensare integralmente tra le parti
le spese e gli onorari del giudizio.
P.
Q. M
il Tribunale Amministrativo
Regionale per il Veneto, prima sezione, definitivamente pronunziando sul
ricorso in premessa, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, lo accoglie
e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato e ordina all’Azienda
U.L.S.S. n. 1 di Belluno di rilasciare alla ricorrente copia della
documentazione amministrativa da essa richiesta in data 3 gennaio 2006.
Compensa
integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 26 aprile 2006.
Il Presidente L'Estensore
Il Segretario
SENTENZA
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art.
55, L.
27/4/1982, n. 186)
Il
Direttore della Prima Sezione
T.A.R. per il Veneto – I Sezione n.r.g.
446/06