Diritto amministrativo
Situazioni giuridiche soggettive individuali
nel diritto amministrativo:
Le situazioni
che il soggetto giuridico può vantare nei confronti
dell’amministrazione possono ricondursi alle categorie
del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo.
Tanto l’uno che l’altro, nell’ambito del diritto amministrativo,
si definiscono in relazione ai poteri della pubblica
amministrazione. La sussistenza di un diritto soggettivo
individuale in ordine ad un dato bene, esclude che
su di questo possa sussistere un potere dell’amministrazione.
In altri termini, sussiste un’incompatibilità
tra potere amministrativo e diritto soggettivo. Viceversa,
il potere amministrativo è il presupposto per
la nascita in capo al privato dell’altra situazione
giuridica soggettiva e cioè, dell’interesse
legittimo, il quale non sarebbe nemmeno configurabile
in assenza di tale potere.
Diritto soggettivo
E' la
situazione riconosciuta ad un soggetto da una norma
con cui vengono conferite determinate facoltà
in ordine ad un bene tutelato dalla legge. Fra tali
facoltà vanno annoverate: facoltà di
godimento, facoltà di pretesa, facoltà
di disposizione, facoltà di scelta. Gli studiosi
del diritto amministrativo hanno sottolineato un aspetto
di tale situazione giuridica: il carattere assoluto
della protezione accordata all’interesse ed al suo
titolare.
Interesse legittimo
Non è facile
fornire una definizione riassuntiva di tale istituto,
del quale parlano espressamente ben tre disposizioni
della Costituzione: l’art. 24, che garantisce loro
la stessa tutela giurisdizionale concessa ai diritti
soggettivi; l’art. 103, che ne fa l’oggetto principale
della giurisdizione del giudice amministrativo; l’art.
113, il quale ribadisce che la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi è “sempre”
ammessa “contro gli atti della pubblica amministrazione”.
L’interesse legittimo può essere definito come
la pretesa alla legittimità dell’atto amministrativo,
che viene riconosciuta a quel soggetto che si trovi
rispetto all’esercizio di un potere della pubblica
amministrazione in una particolare posizione legittimante,
che è costituita dalla necessità di
dare tutela ad un bene della vita; ad esempio: il
richiedente un permesso di costruzione, sebbene non
vanti un diritto perfetto al rilascio di tale atto,
ha pur sempre la pretesa che l’Amministrazione proceda
in modo legittimo alla valutazione della sua domanda.
Tale istituto rappresenta l’unico strumento mediante
il quale gli interessi del privato sono protetti dal
potere amministrativo, rappresentando, quindi, la
situazione giuridica soggettiva che “dialoga” con
il potere, che si traduce nella pretesa che la p.a.
eserciti legittimamente i propri poteri in relazione
alla concreta situazione giuridica del privato.
La pretesa alla legittimità dell’atto amministrativo,
quindi, non viene riconosciuta indifferentemente a
tutti i cittadini, bensì solo a quanti, rispetto
al potere amministrativo, si trovino in una posizione
legittimante per la preesistenza di un precedente
rapporto giuridico su cui incide il provvedimento
amministrativo. Le principali posizioni legittimanti
ricorrono, ad esempio, nell’ipotesi in cui il cittadino
è soggetto ad un potere gerarchico o disciplinare
della p.a. (militare di carriera); nell’ipotesi in
cui il soggetto partecipa ad una gara o ad una selezione;
nell’ipotesi in cui il cittadino, essendo in possesso
dei requisiti prescritti abbia avanzato istanza per
ottenere una autorizzazione, concessione, iscrizione
etc.; nell’ipotesi in cui un precedente atto ampliativi
venga ritirato dalla p.a.;
Gli interessi legittimi si distinguono in oppositivi
e in pretensivi.
Int eresse legittimo oppositivo
La distinzione
tra i due tipi di interesse è collegata al
tipo di effetti che l’esercizio delle potestà
amministrative determina nella sfera giuridica del
privato. Se questi effetti sono riduttivi della sfera
giuridica del privato (tipico esempio il decreto di
esproprio) l’interesse legittimo si dice oppositivo
perché il privato ha interesse ad opporsi all’esercizio
delle potestà amministrative.
Interesse legittimo pretensivo
se gli effetti di cui sopra sono ampliativi della
sfera giuridica del privato (tipico esempio il permesso
per costruire), l’interesse legittimo si dice pretensivo
perché il privato ha interesse a che le potestà
amministrative vengano esercitate in senso per sé
favorevole.
Risarcibilità dell’interesse legittimo
Il problema della risarcibilità degli interessi
legittimi è stato uno dei più dibattuti
in quanto, alla base dell’orientamento giurisprudenziale
che negava tale effetto, vi erano due ordini di motivi.
In primo luogo la Suprema Corte è stata ferma
nel ritenere che il danno ingiusto, che costituisce
il presupposto del risarcimento del danno ex art.
2043 del c.c., dovesse intendersi come danno lesivo
di un diritto soggettivo perfetto. Per cui l’interesse
legittimo essendo diverso dal diritto soggettivo non
poteva trovare ristoro in caso di lesione. Accanto
a tale argomentazione di natura sostanziale si poneva
un’ulteriore profilo processuale teso a negare la
risarcibilità dell’interesse legittimo. E,
infatti, trattandosi di danni derivanti dalla lesione
dell’interesse legittimo di questi non poteva conoscere
il giudice ordinario, la cui cognizione era limitata
a tutti quei casi di lesione di diritti soggettivi
da parte della pubblica amministrazione; ma sulla
controversia non poteva pronunciarsi neppure il giudice
amministrativo in quanto sprovvisto del potere di
emettere una sentenza di condanna nei confronti della
pubblica amministrazione al pagamento di una somma
di denaro, essendo consentita soltanto l’adozione
di sentenze di annullamento del provvedimento illegittimo.
Tutto ciò portava a non poter individuare il
giudice competente a risarcire il danno provocato
dalla lesione dell’interesse legittimo.
Una prima breccia al principio della irrisarcibilità
era stata aperta dall’art. 32 comma 3° della legge
quadro sui lavori pubblici (l. Merloni 11\2\94 n.
109). Un decisivo passo in avanti è stato fatto
con l’art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998, il quale
ha stabilito che il giudice amministrativo dispone,
anche attraverso la reintegrazione in forma specifica,
il risarcimento del danno ingiusto derivante dalla
lesione degli interessi legittimi.
Tali fattori sono stati determinanti per la svolta
giurisprudenziale realizzatasi con la celebre sentenza
n. 500\99 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione,
con cui è stata riconosciuta la risarcibilità
di tutti indistintamente gli interessi giuridicamente
rilevanti.
Infine, con la riforma del processo amministrativo,
è stata devoluta alla giurisdizione amministrativa
qualsiasi controversia sul risarcimento del danno
derivante dalla lesione dell’interesse legittimo.
Ad ogni modo, rimane presupposto indispensabile per
il risarcimento del danno, secondo la citata pronuncia,
e come ribadito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio
di Stato n. 4 del 2003 l’annullamento dell’atto amministrativo
illegittimo causa della lesione, con conseguente onere
della parte che si assume lesa di impugnare l’atto
amministrativo nel termine decadenziale stabilito.