L'Attività amministrativa è caratterizzata a livello costituzionale da tre principi fondamentali: il principio di legalità che si ricava implicitamente dalla Costituzione ed esprime la soggezione dell’attività amministrativa alla legge, la quale dovrà indicare le finalità, le procedure da seguire, l’oggetto, la forma, gli effetti del provvedimento amministrativo; il principio di imparzialità, che non significa neutralità o indifferenza rispetto allo scopo della propria azione, ma potere-dovere della p.a. di non privilegiare nessun interesse e, nel contempo, di identificare e valutare tutti gli interessi coinvolti, di modo che la scelta costituisca il risultato coerente di una esatta e completa rappresentazione e ponderazione di tali interessi; infine il principio del buon andamento della p.a. che si sostanzia nel dovere di efficienza nella cura dell’interesse pubblico nella maniera più immediata, più conveniente e più adeguata possibile.

Il procedimento amministrativo e le sue fasi

Le manifestazioni del potere amministrativo presuppongono un percorso, più o meno frastagliato e complesso, che può comprendere istanze, accertamenti tecnici, ispezioni, pareri di organi tecnici etc.. La serie di atti e di operazioni, tra loro coordinati ed integrati, e rivolta ad uno scopo, che è quello dell’emanazione del provvedimento, è, appunto, ciò che si definisce procedimento amministrativo.
La legge 241\1990 è una legge sul procedimento, non la legge del procedimento, nel senso che non ne stabilisce una disciplina completa ed esaustiva, e non è nemmeno una legge generale sull’azione amministrativa bensì ne detta alcuni principi.
Il procedimento è caratterizzato da una serie di principi di fondo ricavabili dalla Costituzione, dai principi generali e dalla l. 241\1990, che sono quelli di ragionevolezza, economicità, semplicità, celerità, efficacia, pubblicità, inquisitorio, giusto procedimento, doverosità, immediatezza del procedimento, divieto di non aggravamento, onere di provvedere, tutela dell’affidamento.
La legge 241\1990 si applica a tutte le Amministrazioni pubbliche, salvi gli enti pubblici economici con riferimento alla loro attività di impresa.
Le fasi individuabili all’interno del procedimento amministrativo sono: l’iniziativa, l’istruttoria, decisoria, integrazione dell’efficacia.

L’iniziativa

Il potere di iniziativa appartiene ad una pluralità di soggetti, tra i quali: a1) la stessa Amministrazione titolare del potere che si esprime nel provvedimento finale: l’ipotesi si definisce iniziativa di ufficio; a2) l’organo titolare di potere sostitutivo nei confronti di Amministrazioni inadempienti; b) un’altra Amministrazione (si definisce etero-iniziativa pubblica); c) un privato, nel qual caso si tratta di iniziativa di parte.
L’iniziativa costituisce un atto di impulso che deve condurre ad un provvedimento.
Di fronte alle istanze dei privati, v’è sempre l’obbligo di provvedere, se l’iniziativa nasce da una situazione soggettiva protetta dalle norme. In tutte le ipotesi in cui la legge prevede espressamente un’istanza di parte (per essere iscritti in un albo professionale, per ottenere la licenza di pesca, per ottenere il cambio di residenza, etc.) v’è l’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso e, se l’Amministrazione non provvede nei termini, è inadempiente e si forma pertanto il silenzio-rifiuto o silenzio-inadempimento. Fanno eccezione al dovere di provvedere le ipotesi in cui la legge prevede che il decorso del termine equivale ad accoglimento dell’istanza (c.d. silenzio-assenso) o al suo rigetto (silenzio – rigetto).

L’istruttoria

E'volta all’acquisizione dei dati e delle conoscenze necessarie per poter adottare il provvedimento e costituisce lo strumento attraverso cui l’Amministrazione adempie all’obbligo generale di adeguati accertamenti.
Non esiste una disciplina generale dell’istruttoria ed ogni procedimento ha una sua istruttoria, nell’ambito della quale l’Amministrazione ha l’obbligo di svolgere le indagini previste dalla legge.
Sotto il profilo dei rapporti con i privati, l’istruttoria può essere aperta quando tutti hanno la facoltà di proporre osservazioni, oppure può essere in contraddittorio quando la formazione del provvedimento richieda l’intervento dei soggetti destinati ad essere investiti dal provvedimento stesso. Infine, l’istruttoria si dice chiusa se non v’è luogo alla partecipazione di privati al procedimento.

Partecipazione e accesso al procedimento amministrativo

La partecipazione al procedimento garantisce la completezza dello stesso e l’individuazione delle esigenze e della realtà.
Le forme di partecipazione sono contenute nell’art 8 della l. n. 241\1990: “L’Amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale.” “Nella comunicazione debbono essere indicati: a) l’amministrazione competente; b) l’oggetto del procedimento promosso; c) l’ufficio e la persona responsabile del procedimento; d) l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti”.
L’omissione della comunicazione può essere fatta valere solo dal soggetto nel cui interesse è prevista, individuandosi questi ultimi in coloro nei riguardi dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed in quelli che debbono per legge intervenirvi.
L’art. 9 della legge n. 241\1990 stabilisce che “qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento”.
L’intervento è ammesso fino all’adozione della decisione finale.
Tutti i soggetti che intervengono nel procedimento hanno il diritto di prendere visione degli atti del procedimento. L’art. 22 della legge n. 241\1990, al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa, riconosce a chiunque vi abbia interesse per la tutela di sistuzioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalità stabilite dalla legge.

Fase decisoria

Ipotesi di formazione della decisione attraverso il silenzio significativo: costituisce la fase nella quale, sulla base del materiale acquisito nelle fasi precedenti, l’Amministrazione elabora ed adotta il provvedimento. La formazione della decisione può avvenire anche attraverso una finzione legislativa, in virtù del decorso di un determinato lasso di tempo cui la legge ricolleghi l’effetto di accoglimento o rigetto. In sintesi, il diritto positivo offre tre vie per combattere l’inerzia della p.a.: a) l’inerzia equivale a provvedimento di rigetto dell’istanza o comunque ad una conclusione negativa del provvedimento (silenzio-diniego); b) l’inerzia equivale a provvedimento di accoglimento dell’istanza (silenzio-assenso); c) l’inerzia equivale ad un inadempimento della p.a. (silenzio-rifiuto o inadempimento): costituisce perciò un mero fatto che rende però possibile all’interessato adire le vie giurisdizionali.